在全省集体林权制度改革工作座谈会上的讲话

白 恩 培

（2006年7月17日）

同志们：

这次全省集体林权制度改革工作座谈会，开得很及时、很有必要。一天的时间，白成亮厅长介绍了我省集体林权制度改革工作情况，试点州市作了交流，有关部门和省人大、省政府、省政协的领导发了言，大家围绕集体林权制度改革这一主题，讨论了省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的决定》，提出了许多很好的意见和建议，听了很受启发。这次会议由于准备充分、主题鲜明、内容丰富、发言积极，开得很成功，取得了明显成效。一是深化了对我省集体林权制度改革重要性和紧迫性的认识；二是明确了改革的方向和重大政策措施；三是坚定了推进改革的信心和决心。会议达到了统一思想认识、认清发展形势、理清改革思路、明确工作重点的预期目的，对于树立和落实科学发展观、深化集体林权制度改革，促进生态建设和林产业发展，推进我省社会主义新农村建设，将起到积极的作用。下面，我讲五点意见。

一、林业改革与发展进入了新阶段

林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。云南地处长江、珠江、澜沧江等大江大河的上游或源头，林业资源丰富、林地面积大、森林覆盖率高、活立木蓄积量多、发展基础好。全省山地面积占国土面积的94%，林业用地面积2424万公顷，占全省总面积的62%，其中，集体林地1942万公顷，占林业用地面积的80%，集体商品林地又占集体林地的83%，是全国重点林区和林业用地最多的省份之一，具有重要的生态地位和把林业培育成国民经济重要产业的巨大潜力。

1998年以来，省委、省政府认真实施国家西部大开发战略，全面贯彻《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》精神，坚持将林业建设放在突出位置，按照“生态建设产业化、产业发展生态化”的方针，实施六大林业重点工程，加快八大林产业发展，完善政策措施，加大对林业的投入，使林业建设呈现出发展最快、生态状况改善最明显、产业规模壮大最迅速的特征，进入生态治理大于破坏与林产业快速发展的新阶段。主要表现：一是林业生态环境日趋改善。有林地面积和活立木蓄积量保持持续增长态势，森林覆盖率近50%，比“九五”末期提高5.6个百分点，活立木总蓄积量16亿立方米，为改善生态环境作出了积极的贡献。二是林业产业发展势头良好。基本建成了林浆纸一体化、林化工、木材加工、特色经济林、林下资源开发等门类齐全的林产业体系，初步形成了优势林产品产业带，涌现出景谷林业、云景林纸等一批具有较高科技含量的知名企业和品牌，2005年全省林业综合产值达到220亿元，产业规模迅速扩大。三是有力地促进了农民增收。退耕还林等生态工程建设成为林农政策性增收的重要来源，野生菌等林下资源开发形成出口创汇的拳头产品，核桃等特色经济林果、竹林大面积投产，推动了林业产业结构调整，促进了林业产业化经营，形成了山区农民增收新的增长点。我省林业改革与发展虽然取得了显著成效，但森林资源质量不高、林种结构不合理、林业科技落后、产业素质低、经营管理粗放、林区发展落后，林农增收慢等问题仍然突出，林业工作中普遍存在造林难、育林难、护林难、防火难、科技兴林难的“五难”现象，林业贡献率与林业资源应有作用极不相称的矛盾还很尖锐，林业中蕴藏的极大生产力没有释放出来。

进入新时期，随着经济社会的快速发展，对林业提出了更新更高的要求，特别是在推进社会主义新农村建设的新形势下，建立和巩固比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，为全省生态建设提供良好基础，为加快山区社会主义新农村建设步伐提供有力支撑，这是时代赋予林业的重大历史任务。为此，必须深化林权制度改革，加快林业发展，把林业改革由单项改革向综合配套改革的深层次推进，把林业发展由以资源开发为主向生态建设与产业开发并重推进，巩固和发展林业建设的成果，不断改善我省的生态环境，促进山区社会主义新农村建设和全省经济社会又快又好的发展。

二、深化集体林权制度改革势在必行

当前，我省林业大资源、小产业、低效益的状况仍没有从根本上得到改变，原因是多方面的，最核心的是林权制度存在问题，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力发展。一是集体林权不清、经营主体缺位。不少山村林木财产人人都有，人人都没有，林木经营人人都管，人人都不管，农民自己没有经营自主权，没有形成经营主体内在发展林业产业和保护林业生态的激励约束机制。二是林权流转不规范、政策法规不健全。林权实现形式和流转形式单一，规范的森林资源资产评估、活立木转让、林权交易机制未建立，造成行政干预、暗箱操作、低价转让等问题存在，制约了森林资源商品化、资产化经营。三是经营机制不活、产业化发展滞后。重造轻管，重木材加工，轻森林资源的综合开发利用，竞争力和带动力强的林业龙头企业少，林产品加工增值对林农发展林业的带动作用未得到充分发挥，难以形成规模化集约经营。四是利益分配不合理、投资回报率低。没有建立紧密的农企、农商利益联结机制，农民享受不到加工、流通环节的增值效益，既挫伤了群众造林、育林、营林的积极性，又不利于生产要素和森林资源的优化配置，更不利于推动社会力量投资林业建设。

集体林权制度改革，是一次对以林地权益为核心的森林资产权益关系进行重大调整的改革，是从体制上、机制上和制度建设上进行的一次系统全面落实林业产权的综合性改革。这是适应社会主义市场经济发展的必然选择。通过深化集体林权制度改革，做到产权清晰，主体明确，建立起符合现代市场经济要求的林权制度，有利于推进森林资源按市场机制进行最佳配置。是保护生态和发展生产的客观要求。改革让经营者有其山、植树者受其益、务林者得其利，必将促使林农爱山护林和外部生产要素向林业流动，激活林业发展动力，使生态建设和林产业走向良性发展轨道。是调动社会力量参与林业开发的迫切需要。通过调整林业生产关系，促进林业经营从资源经营向资本经营转变，调动社会投资造林积极性，增强林业发展活力。是缓解林区矛盾的治本之策。有利于林地使用权和林木所有权得到明晰，经营者权责利得到明确，减少林权纠纷和社会矛盾，促进林业发展和林区社会稳定。是促进政府职能转变的重要基础，推进林业生产方式、经营模式和组织结构转变，促进政府部门和乡村集体从繁重的育林护林事务中解脱出来，把工作重心转移到行政执法、公共服务、指导服务上来。是山区建设社会主义新农村的历史必然。山区发展生产和农民增收的优势在山，潜力在林，改革维护了广大林农的根本利益，必将极大地调动广大林农耕山育林的积极性，为林农靠山养山、靠林致富提供可靠保证。总之，深化集体林权制度改革，关系到林业的健康、快速、可持续和协调发展，关系到山区群众脱贫致富，关系到全面推进社会主义新农村建设，关系到党和政府执政能力的提高、执政形象的提升、执政地位的巩固，这不仅是一个经济发展和生态建设问题，也是一个重大的政治问题。

当前，我省深化集体林权制度改革的时机和条件已经成熟。中央早已明确提出进一步完善林业产权制度，加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，为集体林权制度改革指明了方向；推进社会主义新农村建设，既对集体林权制度改革提出了客观要求，也为这一改革创造了机遇；人们对林产品和森林环境服务的需求越来越高，为加快林业发展，拓展了广阔的空间；农村税费改革的深入，减轻了林农负担，为集体林权制度改革和林业发展创造了良好环境；省委、省政府就林权制度改革做了大量前期调研、组织试点和有关文件起草工作，为深化改革作了充分的准备等等，这些都是深化集体林权制度改革的有利条件。只要我们进一步增强责任感和使命感，抓住机遇，顺势而上，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题，自觉按客观规律办事，科学设计，精心组织，趋利避害，扎实工作，广泛动员和调动林农及社会力量参与，就一定能将我省的集体林权制度改革引向深入，取得更大的成效。

三、突出集体林权制度改革的重点

深化集体林权制度改革是林业生产关系的重大调整，是进一步完善林业生产责任制的一项重大举措。要从我省的特点和优势出发，遵循自然和经济两个规律，以科学发展观统领林业改革发展全局，坚持保护与开发并重的方针，按照建设社会主义新农村的目标要求，在稳定完善家庭承包经营和林业分类经营管理制度的基础上，进一步明晰集体林地林木所有权和使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，创造良好的发展环境。只有这样，才能充分调动林农和社会力量参与林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，把林业建设成为我省国民经济的重要产业，促进林业生态建设和产业协调发展。改革中要切实注意把握好以下几方面的工作重点：

第一，把明确山林所有权作为改革的基础。我省集体所有制林业用地和集体商品林面积占有较大份额，抓住了集体林业，就掌握了林业发展的主动权。集体林权制度改革的范围是集体商品林，目的是通过改革消除林业发展的体制机制障碍，重塑林农的经营主体地位，进一步明确集体林地所有权归集体所有，林木所有权归集体和业主所有，把集体林木所有权和林地使用权明晰到户、联户或其他经营主体，以法律形式保障林农合法权益，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，让群众吃下“定心丸”。

第二，把放活林地经营权作为改革的关键。解放和发展林业生产力，就必须放活林地经营权，积极探索适应现代林业发展要求和现有生产力发展水平的林业生产经营模式。如何放活林地经营权？要遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在继续坚持家庭联产承包责任制、保证土地集体所有制不变的前提下，坚持集体林地所有权性质、林地用途不变，根据林业生产发展的需要，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、入股、转让、托管、合作、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，促使各类生产要素流向林业，增强林业发展的活力，加快传统林业向现代林业的转变。

第三，把落实林木处置权作为改革的重点。当前，落实好林木处置权，核心是如何解决林木限额采伐的问题。多年来，这个问题一直是困扰我省林业加快发展的难点，也是影响林农生产积极性的热点。过去我省一些地方也进行过活立木和林地使用权流转的探索，但一直没有解决好，带来很多矛盾和问题。如何正确处理好森林资源保护和利用的关系，真正落实好经营者对林木的处置权？必须在改革中积极探索建立适应商品林业生产的林政资源管理制度，按照分类经营、分类管理的要求，加大对商品林采伐管理制度的研究，对公益林业和商品林业采取不同的资源管理办法。公益林业要按照公益事业进行管理，严禁进行商业性采伐；商品林要按照基础产业进行管理，改革和完善林木限额采伐制度，逐步放宽对林木采伐利用的限制，允许经营者根据市场需求配置资源，建立起既能保证资源消长平衡，又能适应林业生产经营需要的林木采伐管理制度。

第四，把保障业主收益权作为改革的归宿。深化集体林权制度改革，出发点和落脚点是确保林农增加收入。必须通过改革，创建保障业主收益权的良好机制和政策环境。在法律上，依法保护林权所有者的合法权益；在政策上，坚持多予少取放活的方针，严格执行国家和省的各项林业税收优惠政策，取消不合理收费，切实减轻经营者的负担；在管理服务上，切实搞好宏观调控，减少中间环节，特别要鼓励林产品产销直接见面，打破垄断经营和地区封锁；在利益分配上，正确处理集体和个人的利益关系，把利益的大头留给林农，确保山区群众通过改革增加收入、得到实惠，充分调动广大农民和经营者耕山育林、增收致富的积极性。

第五，把推进配套改革作为改革的保障。集体林权制度改革是否能真正取得实效，关键要看通过改革是否进一步激活了林业机制，解放和发展了林业生产力？这就要求不能就林权改林权，还要采取配套改革的一系列措施，同步推进配套改革。一要建立健全新型的林业合作经营体系、林业服务体系、森林资源“三防”体系、规范的林权流转体系等“四大服务体系”；二要积极推进林业部门和乡村集体组织的职能转变，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。通过配套改革，构筑完善的服务平台，为林农提供政策扶持、法律保障、科技支撑、信息咨询、商品流通和投融资等社会化服务，最大限度地发挥集体林权制度改革的整体效益。三要抓住改革契机，加快资源培育和产业发展，把林木资源转化为资产，加快推进林业产业化进程，真正使林权制度改革转化为强大生产力。

四、以新的举措推进集体林权制度改革

集体林权问题是林业发展的核心问题，涉及面广、情况复杂、任务艰巨，面临着不少困难和挑战。全省天然林多、人工林少，公益林多、用材林少，分散经营面大、规模化经营少等矛盾仍然存在；一些地方集体林底数不清、权属不明，山林纠纷不断的问题急待解决；改革从试点、全面推开到检查验收的周期长、后续巩固稳定工作量大面广，改革的复杂性和艰巨性更为突出。如果处理不好放与管的关系、长与短的关系、绿与富的关系，就有可能出现严重破坏森林资源、使林业发展形势逆转、损害农村改革大局的重大问题。因此，一定要加强领导，精心组织，创新思路，以新的举措推进这项改革。

第一，要加强组织领导。集体林权制度改革既是家庭联产承包责任制在林业领域的延伸，又是林业体制改革的重大突破，牵一发而动全局，仅靠林业部门的力量难以完成。要使这项改革顺利推进，各级党委政府必须加强领导，各有关部门要齐心协力，广大林区群众要积极参与，才能真正取得实效。各级各有关部门必须把这项工作提上重要议事日程，尽快成立集体林权制度改革领导小组，负责改革全过程的组织协调，特别是要尽快修改完善下发《集体林权制度改革的决定》，组织相关部门制定相关配套文件，加强对各地改革的引导。建立各级党政一把手负总责，分管领导具体抓，“县直接领导，乡镇组织，村具体操作，部门搞好服务”的工作机制，精心开展工作，切实把省委、省政府的各项改革要求，分解成具体任务，明确责任，落实到人。集体林权制度改革任务十分繁重，需要在人、财、物上给予保证，省级财政要安排一定的专项资金，各级财政也要筹措必要的经费。要组织专门人员，加强组织领导，扎实工作，确保改革的顺利推进。

第二，要坚持分类指导。全省林区千差万别，情况复杂，必须坚持因地制宜、分类指导。改革中，要在切实贯彻落实省委、省政府关于深化集体林权制度改革的基本原则、主要任务和部署要求的前提下，根据各地不同的森林资源状况和经济发展水平，依据社情民意、村情林情，分类推进改革，千万不要搞一刀切。要坚持因地、因村、因林制宜，制定出具体的改革方案，区别国有林与集体林、公益林与商品林、自留山与责任山、林农与企业等不同情况，不同要求，采取不同的政策措施，特别要注重处理好天然林中的商品林、自然保护区中的人工林、国有林中的插花集体林等复杂情况，实行不同的改革办法，通过扎实的工作，最大限度保护林农的利益，充分调动林农的积极性。

第三，要加大投入力度。加快林业发展，不仅要靠政策和法律支持，也要靠科技和投入支撑。近年来，林业发展资金不足的问题越来越突出。如何解决好这个问题？在市场经济条件下，仅靠政府不行，完全靠经营者自筹也有困难，根本的还是要依靠金融部门支持和社会参与。要充分发挥政府公共财政的导向作用，引导鼓励多种经济成分参与林业建设，努力形成政府引导、社会参与、业主自筹、金融支持、多元投入的林业投融资机制。特别要把加强银林合作，构建林业信贷平台，作为创新林业投融资机制、拓展融资渠道的重要环节来抓，积极探索开展以林权抵押贷款、林权抵押担保等为主要形式的林业投融资体制改革，化解林业发展资金不足的矛盾。

第四，要抓好改革试点。集体林权制度改革是一项政策性强、关联度高的重大改革，涉及到多方面利益关系的调整，需要先行试点，通过试点总结经验，完善措施后，再逐步推开，确保改革积极稳妥，分步推进。从今年开始，全省要选择不同类型的林区开展试点工作，明年要全面推开，用两到三年时间，全面完成我省集体林权制度改革。目前，在一些地方已经开展了改革试点工作，取得了一些经验，要认真加以总结。从省内和省外经验看，试点工作要把握好宣传发动、调查摸底、确权发证、建章立制、检查验收等五个环节的工作。只有严格按程序操作，扎扎实实工作，及时总结新经验、研究新情况，制定新措施，解决新问题，才能确保改革积极稳妥地推进。

五、注意正确处理好几个关系

深化集体林权制度改革，是农村重要生产资料的再分配和内部利益的再调整，十分敏感，也十分复杂，稍有不慎，很可能导致难以估量的后果。在改革中，一定要注重方式方法，统筹兼顾，特别要注意处理好以下几个关系：

一要正确处理好生态建设与产业发展的关系。发展林业，不抓生态建设就会迷失方向，不抓产业发展就会丧失活力。坚持走“生态建设产业化、产业发展生态化”的道路，是我们这些年来在林业改革与发展的实践中总结出来的一条重要思路，也是集体林权改革必须始终不渝坚持的一条重要原则。实践反复证明，单纯地就生态抓生态，就产业抓产业，都是行不通的，也是有害的。任何将生态建设与产业发展割裂开来、对立起来的做法都是违背林业自身发展规律的。因此，在整个集体林权制度改革的过程中，我们既要突出重点，又不能以偏概全，既要加快建立完备的生态体系，满足社会和人们的生态公益和精神文化需求，腾出更多的空间和更大的余地，发展林业产业；又要充分调动林农和社会各界的积极性，加快建立发达的林业产业体系，满足社会和人们对林产品的需求，积累丰富的物质财富，更好地支持、保障公益林的发展，巩固生态建设成果。一句话，就是要做到有利于生态建设与产业发展，实现共赢互补加快林业发展的目标。

二要正确处理好主体改革与配套改革的关系。明晰产权，仅仅是林业产权制度改革迈出的第一步，如果只停留在这个阶段，成效十分有限，也不是改革的最终目的。林改的目的是要充分调动广大林农造林、护林、营林、用林的积极性，促进生态建设和产业发展。必须紧紧围绕这个目的，全面开展配套改革，从资金投入、产业发展上加强引导和服务，没有这些配套改革的措施作保障，林权制度再怎么改也是变不成生产力的。改革中，必须正确处理好明晰产权与配套改革的关系，坚持把配套改革作为集体林产权制度改革的重要内容，与明晰产权同步推进。针对分散经营问题，积极培育一批新型的林业合作经济组织；针对服务缺位问题，完善林业社会化服务体系；针对资源保护的新问题，创新林业资源保护体系；针对资源流转的新情况，建立规范的森林资源流转体系；针对市场经济条件下政府职能转变的要求，建立新的林业管理体制，为林农提供有效服务，以巩固和扩大林改的成果。

三要正确处理好改革与稳定的关系。集体林权制度改革工作，涉及的部门和各方面的利益较多，涉及历史遗留问题和可能引发的新矛盾也多，必须正确处理好改革与稳定的关系，既要积极推进改革，又要确保社会稳定。深化林权制度改革既不是否定前期的改革成果，更不是推倒重来，我们在制定改革方案和采取的政策措施上，既要注重保持政策的稳定性和连续性，又要有利于历史与现实矛盾的处理，做到尊重历史、依法办事，妥善处理。工作中，要坚持公正、公开、公平，依法操作，确保每个村民都平等享有承包、经营集体山林的权利，确保广大村民对改革方案的知情权、决定权和监督权，做到程序、方法、内容和结果四公开，做到成熟一个村推进一个村，特别要防止急于求成，搞大呼隆，一哄而上，留下隐患。要加强矛盾纠纷排查和调处工作，密切关注和重视改革中可能出现的问题和苗头，对农民群众不理解的问题要给予耐心地解释和说明，理顺情绪，化解矛盾；对农民群众反映强烈的问题，要及时调查处理，切实把矛盾解决在基层，消除在萌芽状态，做到在稳定中推进改革，在改革中促进稳定。

四要正确处理好政府主导与社会各界参与的关系。林权制度改革是一项系统工程，没有政府的组织领导就没有改革的动力，没有广大林农和社会力量的积极参与就没有改革的主体。在实际工作中，一方面要充分发挥各级政府特别是县乡两级人民政府和林业等有关部门，在改革中的政策引导、组织协调和综合服务的主导作用，加快改革方案的拟定和完善，加强对各级干部的培训，做好改革的前期准备工作。另一方面，要加大改革的宣传力度，切实把改革的原则方法和政策规定交给群众，发动群众关心改革、支持改革和参与改革，在“要不要改”、“改什么”、“怎么改”等方面要充分听取群众意见，最终方案由群众自己决定，从而把改革的意图转化为群众的自觉行动，充分调动广大林农改革的主动性和创造性。再一方面，要制定更加积极的政策措施，吸引社会力量参与林业建设，鼓励以亲情、友情、资金、技术为纽带，组建家庭林场、股份制林场；鼓励林产品加工企业通过租赁、合作、联办、委托等多种形式，与林农建立工业原料基地，发展适度规模经营。只有这样，我们才能充分调动起各个方面的积极性，形成强大的改革力量，经过大家的艰苦努力，扎实工作，最终赢得改革的全面胜利。