工作简讯
第4期
中共云南省委新农村建设工作队领导小组办公室
2007年5月21日

以兴林富民为目标 全面推进集体林权制度改革

——在全省深化集体林权制度改革工作普洱现场会上的讲话

（2007年4月15日）

李纪恒

这次全省深化集体林权制度改革工作普洱现场会，是省委、省政府决定召开的一次十分重要的会议。会议的主要任务是：深入学习贯彻落实党的十六届六中全会、中央农村工作会议和省第八次党代会、省委农村工作会议精神，全面落实科学发展观，总结交流集体林权制度改革试点经验，研究部署全面深化集体林权制度改革工作。开好这次会议，对于动员全省广大干部群众积极参与集体林权制度改革，进一步完善林业发展机制，扎实推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。

这次现场会议在普洱市召开，主要是普洱市的集体林权制度改革工作做得好，走在了全省的前面，成效明显，经验丰富，值得推广。归纳起来，普洱市林改工作的经验主要有五条：一是领导到位。普洱市委、市政府从事关全市发展全局的战略高度出发，切实重视林改工作，市委书记、市长亲自抓，形成了“四级书记”抓林改、四套班子齐参与、相关部门齐配合的工作格局和工作机制。二是经费保障。普洱市本级年财政收入不到6个亿，2006年就拿出了700万元，今年又拿出2000万元支持林改，县区乡镇筹措的改革经费超过了6000万元。三是措施有力。出台了相关的改革规范性、指导性文件20多个，因地制宜，不搞一刀切，做到了改革的程序、方法、内容、结果四公开，不仅主体改革措施明确，而且配套改革内容完备。四是责任落实。建立市委常委、市政府副市长挂钩联系改革工作的责任制度，县（区）委书记同乡镇书记签订责任书，县四套班子的领导分乡镇、村组落实责任，层层建立责任制，并与干部的提拔任用直接挂钩。五是依靠群众。改革方案的制定，重大事项的决策，都由村民经过多次讨论，并经村民会议或村民代表会议三分之二以上通过后才实施，尊重了民意，体现了民主，实现了平稳改革。普洱市的集体林权制度改革，不仅为普洱林业又好又快发展奠定了坚实的基础，而且为全省林业产权制度改革探索了路子。大理、临沧等州（市）也有不少好的经验和做法，也应该大力推广。昨天，大家参观了景谷县的四个村、县林改办和林权服务中心等现场。今天上午，江西省林业厅厅长刘礼祖同志介绍了江西省集体林权制度改革的经验，普洱市、大理州的领导同志也分别介绍了他们的经验。刚才，国家林业局副局长张建龙同志又给我们做了一个十分重要的讲话。省委、省政府对全面推进集体林权制度改革工作高度重视。省委恩培书记4月10日至12日在玉溪市就林权制度改革问题进行了深入调研。恩培书记强调，林权制度改革既符合中央要求，又符合云南实际，是一项务实之举、惠民之举，合乎民意、深得民心。恩培书记对推进林权制度改革提出了五点要求：一是要提高认识；二是要明确政策原则；三是要明确目标、明确责任、明确时间；四是要加大扶持力度；五是要加强领导和督查。希望大家认真学习贯彻落实恩培书记的这一重要指示精神，借鉴省内外深化集体林权制度改革的经验，结合各地实际，切实做好我省集体林权制度改革工作。

下面，我讲几点意见。

一、统一思想，总结经验，进一步坚定全面推进集体林权制度改革的信心

改革开放以来，农村经历了两次重大改革，第一次是实行家庭联产承包责任制，充分调动了农民土地经营的积极性；第二次是免除了农业税，实现了农民增收减负的历史性变革。现在我省正在推进的集体林权制度改革，是第三次重大改革，将对我省农业、农村、农民工作产生深远的影响。我省是全国四大重点林区和林业用地最多的省份之一，林业发展具有雄厚的资源优势。据统计，全省林业用地2424万公顷，居全国第二位；森林覆盖率达49.91%；活立木蓄积量15.48亿立方米，居全国第三位；有宜林荒山6000多万亩、轮歇地等非基本农田农地500多万亩；全省61%的土地为林业用地，其中集体林地1942万公顷，占林业用地的80%，集体商品林又占集体林地的83%，是耕地的4倍。在半个多世纪的探索和实践中，为解放和发展林业生产力，我省进行过土地改革时期的分山分林到户改革、农业合作化和人民公社时期的山林集体所有统一经营改革、改革开放初期的林业“三定”改革、扩大林业经营自主权的改革等四个阶段的林业改革。特别是改革开放以来，我省先后推行了林业“三定”、“四荒”出让等多种形式的集体林权经营体制改革，在一定程度上解放和发展了林业生产力。但是，前四个阶段的改革由于产权不明晰、责权利不统一，大部分集体山林林农的经营主体地位没有完全确立，权益未能得到很好落实，尤其是处置权和收益权问题没有得到根本解决，林农耕山育林积极性不高，集体林区造林难、护林难、防火难、科技兴林难、干群关系处理难等一系列困扰林业发展的难题仍然突出，制约了我省林业又好又快地发展，广大农民长期守着“金山银山”过紧日子，整个林业处于“大资源、小产业、穷林农”的状态。这就迫切要求改革与林业生产力发展不相适应的集体林权制度，进一步理顺林业生产关系，推进综合配套改革，把家庭承包责任制从耕地延伸到林地，把林地的使用权交给农民，让农民依法享有对林木的所有权、处置权、收益权，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，充分调动各方面造林营林积极性，提高林业的集约经营水平，真正把林业建成我省的一大产业。

在正确把握林业发展规律、总结历史和改革试点地区经验的基础上，2003年6月，党中央、国务院在《关于加快林业发展的决定》中明确提出要完善林业产权制度。以后，在中央文件和领导讲话中又多次提到深化集体林权制度改革问题。根据中央的要求，结合我省实际，省委、省政府审时度势，提出我省要加快集体林权制度的改革，特别是恩培书记提出林权“一定要改，要快改”的要求。去年4月，我省确定在罗平、屏边、砚山、景谷、永平、腾冲、潞西、兰坪、云县9个县（市）开展深化集体林权制度改革试点工作，涉及96个乡镇、1143个村民委员会、13774个村民小组、62万农户、243万农业人口、1990万亩集体商品林；并于去年7月17日召开了全省各州（市）委书记及有关部门领导参加的集体林权制度改革座谈会。随后，省委、省政府出台了《关于深化集体林权制度改革的决定》，对全省集体林权制度改革工作作出了全面部署。一年来，各地、各部门通力合作，广大农民群众积极参与，投入省级改革试点资金4143万元、组建工作机构13214个、抽调工作人员56331人，试点工作扎扎实实、积极稳妥地推进，取得了明显成效，为全省全面推开集体林权制度改革积累了经验。全省集体林权制度改革试点工作的成效主要体现在以下六个方面：

一是明晰了集体林产权。试点县（市）通过均山均权到户、成立股份制林场等多种形式，落实林业产权。目前，13092个村民小组完成改革任务，占应完成数的95%；明晰产权面积1956.4万亩，产权明晰率98.3%，完成了阶段性检查验收工作，初步解决了制约林业发展的产权问题，基本确立了农民的经营主体地位。

二是激活了林业发展机制。林改实现了“山定权、树定根、人定心”，调动了广大林农和社会各界参与林业发展的积极性。试点县（市）到处呈现“争山争苗”造林的喜人现象，共造林75.96万亩。“管好自己的山、守好自家的林”已成为农民的自觉行动，试点县（市）没有发生一起乱砍滥伐林木的事件，超强度违规采脂的现象也有了明显下降。一些农户以自家山林与企业联营，部分试点县（市）积极探索以林权抵押贷款、林权抵押担保等为主要形式的林业投融资体制改革，试点县（市）共引入林产业发展资金12416万元，政府引导、社会参与、业主自筹、金融支持、多元投入的林业投融资机制正在逐步形成。

三是增强了林农增收能力。林权明晰到户后，林农依托森林资源，发展林业生产，开展多种经营，收入明显增加，在山区“温饱靠耕地、致富靠山林”已逐步成为现实。永平县北斗乡25万亩集体商品林分到户后，农户积极探索林业发展规模化、专业化、集约化经营，目前，种植泡核桃面积在1000亩以上的有3户、500亩以上的有6户、100亩以上的有200多户。罗平县把天然林管护和林下资源开发有机结合起来，新建以石斛为主的林药生产基地3万亩，形成集生产、加工、销售为一体的林产值达2亿元以上的新兴产业，让林农从保护天然林中得到更大的经济实惠。

四是增加了村集体收益。林改后，村集体管护山林的费用和造林开支大大减少。不仅如此，通过适当收取林地使用费和参与现有林的收益分成，还确保了村集体有持续稳定的收入来源。兰坪县仅林地使用费一项，预计每年集体经济就增收730多万元。许多地方通过合理使用村集体林业收入，发展乡村教育、自来水、道路、绿化等公共事业，解决了一家一户想办又办不了的事。景谷县民乐镇翁孔村，群众利用收取的承包金投入基础设施建设和发展产业，大寨、南落村民小组用收取的承包金扶持种植桉树、蚕桑、茶叶480多亩，并实施了道路硬化工程。

五是推动了林业管理职能的有效转变。林改后，新的林业合作经济组织、社会化服务组织应运而生，增强了农民自我管理、自我服务的能力，推动林业部门和基层组织的职能转变。林业部门从繁重的育林护林事务中解脱出来，更好地履行宏观指导、行政执法、公共服务职能；乡村干部从以前的大包大揽，转变为主动为群众提供信息、技术、政策服务。景谷县建立了全省第一个林业产权交易中心和林权服务中心，促进了资源流转，方便了群众。云县村村都建有专业协会和理事会，现有农村林权制度改革理事会269个、专业协会128个。永平县北斗乡已组建泡核桃产业协会、林下资源开发协会等林业产业协会9个，提高了林农的组织化程度。

六是促进了林区社会和谐稳定。试点中，各地把改革权力交给群众，保障了广大林农的知情权、决策权、参与权、监督权，促进了农村民主政治建设。景谷县以村组为单位，坚持“两个三分之二”、“六签四不准”、“三榜定案”的改革操作程序，保证改革的内容和过程公开透明、公平公正。村干部与群众一起参与分山分林，一起耕山致富，干群关系更加融洽。试点县（市）共排查林权纠纷40384起，调处38492起，调处率达95.3％，化解了积怨多年的大量矛盾纠纷，森林案件呈下降趋势。一些地方通过林改收益二次分配，加快农村“老有所养、病有所医、幼有所教、困有所帮”社会保障体系的建立，促进了农村社会的和谐发展。

总的来看，我省集体林权制度改革试点工作取得了初步成功。这些成绩的取得，是党中央、国务院正确领导、国家林业局精心指导、省委省政府周密部署的结果，是试点地区各级党委、政府有力组织，广大干部群众共同努力的结果。回顾一年来的林改试点工作，有许多宝贵经验值得我们认真总结，概括起来主要有五条：必须坚持高位推动，“五级书记”推进林改；必须充分尊重农民意愿，依靠农民推进林改；必须实行分类指导，因地制宜推进林改；必须坚持规范操作，依法依规推进林改；必须完善配套措施，整体协调推进林改。在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到试点中存在的一些不容忽视的问题：一是部分地方领导认识还不够到位，特别是一些乡镇领导，对集体林权制度改革的重要性和必要性认识不足，缺乏改革的主动性和积极性，怕乱、怕花时间、怕花钱，存在畏难情绪和等、靠、要思想。二是一些地方保障措施不力，工作经费不足，专业技术人员缺乏，部分乡镇组织机构不健全，影响了改革进度和质量。三是林权登记发证工作相对滞后，造成林农心里不踏实，影响了耕山的积极性。四是州市之间、县与县之间历史遗留山林纠纷多年未解决，成了推进林改的难题。五是天保工程区、自然保护区和生态公益林中集体林问题突出，林地和林木的经营权和处置权受到限制，农户意见较大。六是对新情况、新问题研究不够。比如林改后林权抵押贷款手续比较烦琐，商品林采伐管理还不够科学，生态公益林补偿机制不够完善，国有林的保护压力增大，配套改革相对滞后等。这些问题，必须引起我们的高度重视，在深化改革中切实加以解决和完善，确保改革工作健康有序地推进。

根据省委、省政府的部署，今年我省要在全省范围内全面推开集体林权制度改革。各级党委、政府和各有关部门要从建设社会主义新农村的全局高度，进一步提高和深化集体林权制度改革重要性和紧迫性的认识。第一，要深刻认识深化集体林权制度改革，是党中央、国务院的重大决策。深化集体林权制度改革，目的就是要明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保农民得实惠、林业加快发展、生态有效保护。这是中央在正确把握林业发展规律、总结历史和改革试点地区经验、顺应经济社会发展需要，与时俱进作出的重大战略决策，是符合山区林业生产力发展要求的重大举措，必将有力地促进林业产业发展和生态保护。第二，要深刻认识深化集体林权制度改革，是农村实行家庭联产承包经营制度的丰富和完善。耕地和山林都是农民的命根子，是农村最敏感、最重要、与农民利益最密切的生产资料。林业生产责任制改革不到位，农村家庭承包经营制度就是不完整的，改革也是不彻底的。因此，深化集体林权制度改革既是林业体制改革的重大突破，又是家庭承包经营制度在林业领域的丰富和完善。第三，要深刻认识深化集体林权制度改革，是建设社会主义新农村的一项战略任务。我省94%的国土面积是山区，77%的人口生活在农村，增加农民特别是山区农民收入始终是农业和农村工作的重大任务。要使山区群众持续增加收入、与全省同步实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须充分发挥资源优势，念好“山”字经，做好“林”字文，加快发展林业产业，变资源优势为产业优势、经济优势，变产业优势、经济优势为发展优势，走山区综合开发的路子。深化集体林权制度改革是发展林业、繁荣林区、富裕林农的有效途径，是加快山区新农村建设的必然选择。第四，要深刻认识深化集体林权制度改革，是发展现代林业、提高林业生产力水平的重要途径。加快发展现代林业，不仅是推进农业现代化的重要内容，也是林业今后一个时期的发展方向和重点。从林业自身发展情况看，只有通过深化集体林权制度改革，理顺体制和机制，解决产权不清、经营主体缺位的问题，才能调动起农民、社会力量造林、育林、用林和营林的积极性；只有破除了制约集体林业发展的体制机制性障碍，才能吸引各种生产要素向林业聚集，加快现代林业发展，从根本上改变我省林业大资源、小产业、低效益的状况。第五，要深刻认识集体林权制度改革，是广大农民群众的迫切需要。通过集体林权制度改革，以法律制度落实林农的经营主体地位，真正实现还山、还林、还权、还利于民的目的，林业经营者对林木享有充分的自主权，实现了“山定权，树定根，人定心”，调动了林农的积极性，受到了群众的普遍拥护。许多群众说，这是中央和省委、省政府的又一利民举措，是实实在在的德政之举和惠民工程。第六，要深刻认识集体林权制度改革，是持续改善生态环境的重要举措和保障。实现建设绿色经济强省的目标，就必须要把良好的生态环境基础打牢，集体林权制度改革就是一个很好的切入点。我们要以集体林权制度改革为重点，加快推进生态建设产业化、产业发展生态化的进程，变被动的、消极的生态保护为主动的、积极的生态建设，调动千家万户的积极性，使彩云之南的天更蓝、山更绿、水更清。总之，深化集体林权制度改革，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，是落实科学发展观、构建和谐社会、建设新农村的有效举措，是功在当代、利在千秋的利国利民之举，具有重要的现实意义和深远的历史意义。我们一定要把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策和部署上来，进一步坚定推进集体林权制度改革的信心和决心，切实把我省集体林权制度改革工作抓紧抓好抓出成效。

二、明确目标，突出重点，全面推进我省集体林权制度改革

全面推进我省集体林权制度改革，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领林业改革发展全局，按照建设社会主义新农村的要求，坚持保护与利用并重的方针，坚持以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制，坚持林业分类经营管理制度，进一步明晰集体林木林地所有权和使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，创造良好的发展环境，调动林农和社会各界的积极性，强势推进改革，实现生态改善、农民增收、产业发展和壮大集体经济的目标。力争到2009年，基本完成全省深化集体林权制度及其配套改革任务，做到“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度；建立起初步适应林业产业发展需要的要素市场，形成社会化服务体系和有效的森林管护体系；建立起政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，社会管理和公共服务职能强，行政审批环节少，规范运行的林业行政管理体制，营造良好的发展环境，促进我省林业生态建设和产业发展。

集体林权制度改革不仅是林业生产关系的调整，而且要求体制和机制的创新，其意义将远远超过林业本身，是“三农”工作中牵一发而动全身的大事。在推进改革的过程中，各级各部门要正确把握以下改革原则，严防出现偏差。

一是必须坚持以“兴林富民”为目标。改革是为了兴林，兴林是为了富民。在推进林改工作中，我们必须牢固树立“兴林富民”的理念，从开始的方案设计，到中间的组织实施，到事后的检查评估，都要把富民作为林业改革与发展的目的, 使农民从林改中真正得实惠，以充分调动人民群众的积极性，为林业的改革与发展注入活力。改革首先要保证农民的利益，确保让农民多得利、得“大头”。同时，对集体也要保证其必要、合理的权益，引导集体主要通过搞好社会化服务、多渠道盘活各种林产资源，来分享林业发展的收益。有条件的地方，要留出一定的集体经营林地，壮大集体经济实力。通过改革，要真正做到该给农民的利益要给够，该减的负担要减够，该搞的服务要搞好，使集体林权制度改革成为惠及千家万户的德政之举、民心工程。只有人民群众通过林改和发展林业实现致富、提升生活质量，才会为林业建设提供不竭的物质保障和精神动力，推动林业又好又快发展。

二是必须坚持有利于生态环境保护。林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。集体林权制度改革不能以牺牲生态、更不能以破坏生态为代价，这是必须坚守的一条底线。要着眼于促进林业保护工作的进一步开展，坚持“严格保护、积极培育、科学经营、持续利用”的方针和“保护优先，开发有序”的原则，切实加强对森林、野生动植物、湿地、自然景观等资源的保护管理。要针对集体林权制度改革后出现的新情况，探索林政资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严防乱砍滥伐林木，乱占滥征林地，进一步强化森林资源保护。同时，要积极发动和引导群众找出符合当地林产业发展的路子，大力发展林产业，发展特色经济，努力实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

三是必须坚持因地制宜、分类指导。全省林区千差万别，情况复杂，必须区分不同情况，有针对性地加以推进林改工作。现在，全省林权改革的方向、原则和基本政策已经确定，必须坚定不移地抓好落实，但实际操作的一些具体办法，一定要根据各地不同的森林资源状况和经济发展水平，依据社情民意、村情林情，分类推进改革，千万不要搞一刀切，对一些方法和措施要根据不断发展的情况加以完善。集体经济组织内部成员对山林依赖性强的，原则上均山到户，保证农民有必要的生产资料；对依赖性一般的，采取多种形式，本着先村内、后村外的原则，首先保证本集体经济组织内部有耕山意愿的林农有山可耕，再将剩余山林发包给外村能人、经济组织；对依赖性不强或没有什么依赖性的，经村民代表大会通过，用公开竞价的方式发包给企业或大户经营。要加强调查研究，对天保区、公益林区、非天保区的集体林权制度改革，要有针对性地制定具体指导意见和操作办法，通过扎实的工作，最大限度保护林农的利益，充分调动林农的积极性。

四是必须坚持维护政策的稳定性和连续性。深化集体林权制度改革，必须维护政策的稳定性和连续性，以取信于民，确保社会稳定。对林业“三定”以来农户承包经营集体的山林和过去农户在集体林地上零星种植的林木，凡符合法律、法规和政策，且大多数群众满意的，予以巩固确认。对那些产权不明晰，或者合同不完善，但经营状况良好，群众意见不大的，予以完善提高。对问题较多、程序不合法、群众反映强烈的，特别是集体经营的商品林，纳入深化改革的范围，以均山、均股、均利等形式，明晰林木所有权和林地使用权。要求集体山林通过均山、均股、均利到户率达到90％左右。

五是必须坚持充分依靠群众，尊重群众意愿。一切为了群众，一切依靠群众，是做好农村工作的法宝，也是搞好集体林权制度改革的法宝。深化集体林权制度改革，要把维护农民的权益放在首位，把群众愿意不愿意作为推进改革的重要前提，把群众满意不满意作为评价改革成败的主要标准。要充分发挥农民在改革中的主体作用，对林权分不分、怎么分、什么时候分、分到什么程度，都要由农民集体说了算，切实做到权益平等到户，使农户依法享有平等的承包经营权。在改革中要坚持做到内容、程序、方法、结果公开，公平竞争，公正操作，确保广大农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，不能包办代替，更不能强制推行，确保农民的利益。要充分依靠农民群众做好山林纠纷调处工作，确保改革顺利、农村稳定。

当前，要突出抓好四个方面的重点工作：

第一，要强势推进林业产权制度改革。产权制度改革，是这次改革的主体内容。完整意义上的产权包括所有权、使用权、收益权和处置权，缺其一项，就不能称为是完整的产权。深化集体林权制度改革，要在落实“四权”上下功夫，让群众吃下“定心丸”。要摸清资源家底。把摸清资源家底，划定公益林和商品林，作为集体林权制度改革的切入点和突破口来抓，与制定和实施全省集体林权改革方案有机结合起来，整体推进，相互促进。完善全省林业分类经营区划，把公益林和商品林确认到每一个地块，做到区划到位、划界到位、登记到位、档案建立到位，为推进集体林权制度改革奠定坚实的基础。要做好人财物的准备。试点情况表明，推进集体林权改革需要大量的人力、财力、物力和技术支撑。采取理论培训与实践培训相结合的方法，通过理论上的集中学习，掌握林改的有关法律政策，通晓林改的相关技术要求；通过实践中的帮带学，增加实践经验，提高业务水平和操作能力，使每位参与林改工作的人员都成为行家里手。要安排必要的工作经费，省财政已安排林改工作经费6000万元，各级财政也要按照分级负担的原则，将森林资源规划设计调查经费和集体林权制度改革工作机构的工作经费纳入本级财政预算。要及时换发林权证。林权明晰后，在勘验“四至”界线的基础上，核发全国统一的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符，确定农民经营林地的法律地位。改革一个村，发证一个村，运用法律的手段来巩固改革成果，维护林业生产经营者的合法权益。

第二，要着力推进配套改革。配套改革是集体林权制度改革的一项重要内容，也是改革能否取得成效的一个重要保证。林业既是产业，又是特殊产业，林木既是商品，又是特殊商品，推进林权制度改革，既要放活又要管好。在深化改革中，单项改革的突进是难以顺利推进的，必须对改革统筹兼顾、综合配套。各地一定要结合实际，围绕林业确权这一主体改革，因地制宜、因势利导地推进各项配套改革，加快建立健全“四大服务体系”。要建立健全服务组织。引导林业经营者组建种苗、花卉、林产品加工、营销等专业协会。积极培育和规范造林公司、森林采伐公司、木材销售公司、商品林企业联合会等新型林业经济组织。建立健全森林资产评估、伐区设计等中介服务机构，为农户提供优质、便捷、高效的服务。引导和鼓励发展股份林场、家庭合作林场，兴办多种形式的林业专业合作社，探索建立适应现有生产力发展水平的经营方式。要加强资源保护。林改后，出现了生态林管理难度加大、一家一户护林防火防病虫害难等新情况、新问题。加强和改进森林资源保护和管理的方式，建立起有利于林业可持续发展的保护体系。健全资源保护的法律法规及各项规章制度，引导各地普遍制订乡（村）规民约，提高村民的自律意识和自我管理水平；引导农民自愿成立民间护林防火、防止乱砍滥伐、防病虫害组织，建立森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导下的群防群治森林保护“三防”机制。要加快培育林业要素市场。推进商品林产权交易，通过建立流转平台，使林权所有者拥有的林木所有权和林地使用权在依法、自愿、有偿、规范的原则下，实现流转。要注意林权频繁、过度流转的问题，防止一些不经营林业的投机商过分炒作，造成山区农民新的失山失地。要控制和限制林权二级市场，鼓励、培育和发展林权三级市场。要完善配套政策。试点县（市）要在主体改革完成后，立即转入综合配套改革试点，继续探索林业改革发展的路子。省委农办、省林业厅、省林改办、省发改委等部门要在调查研究的基础上，尽快起草《关于深化集体林权制度综合配套改革的意见》。通过配套改革，构筑完善的服务平台，为林农提供政策扶持、法律保障、科技支撑、信息咨询、商品流通和投融资等社会化服务。

第三，要加快创新林业管理体制。体制创新是深化集体林权制度改革的重要保障。林权制度改革后，林业经营主体多了，管理对象多了，林业的管理方式必须随之改变，必须把工作重心转移到林业行政执法、市场监管和公共服务上来。要转变政府职能。各级政府和林业主管部门要从以前繁重的林业生产任务中解脱出来，把不该管和管不好的事交给经营者，由其按市场规律自主经营，把工作重点转移到引导、服务林业发展上来。加快构建以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。管理上，注重从微观管理向宏观调控转变，从审批向监管转变，积极推行电子政务，建立一站式行政审批大厅。执法上，整合执法力量，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，规范执法程序，落实执法责任，健全执法保障。服务上，建立并完善相关机构，明确服务宗旨，规范运作行为，提高服务质量。要加快商品林采伐管理改革。按照分类经营的要求，改进商品林采伐管理办法，建立起既能保证资源消长平衡，又能满足林业生产经营需要的林木采伐管理制度，真正把商品林的处置权交给农民。积极探索建立适应商品林生产的林政资源管理制度，对公益林和商品林采取不同的资源管理办法。公益林要按照公益事业进行管理，严禁进行商业性采伐，一旦违反，严格执法，严惩不贷；商品林要按照基础产业进行管理，改革和完善林木限额采伐制度，逐步放宽对林木采伐利用的限制。不能因为落实林木处置权而造成新的乱砍滥伐，即使是商品林，也要按有关规定进行采伐。要加快推进林业投融资体制改革。放宽对农民营林、造林的贷款条件，推动林权抵押贷款，开展森林保险业务，各级财政安排专项资金，用于林业小额贷款贴息和森林保险补贴。建立森林资源评估、交易、登记服务中心，负责提供林权交易流转信息、森林资源资产评估，林权流转登记等，确保林权交易的公开、公平、公正、合法。要完善地方性林业法规。在调查研究、广泛征求意见和试点的基础上，制定和完善《云南省森林资源资产转让条例》、《森林资源资产评估管理办法》等促进林业发展的地方条例、办法，明确森林资源流转的对象、原则、范围、权属、程序、监管办法和法律责任等，为集体林权制度改革提供法制保障。

第四，要加快发展林产业。发展林产业、促进农民增收和林区经济发展是集体林权制度改革的目的和宗旨。既要“绿水青山”，又要“金山银山”。不抓生态建设就会迷失方向，不抓产业发展就会丧失活力。要坚持“严格保护、积极培育、科学经营、持续利用”的方针和“保护优先、开发有序”的原则，在生态优先、保护好资源环境的同时，始终把产业发展作为一项重要工作来抓，兴林富民，促进山上绿起来、林农富起来、林业活起来，重点做好四篇大文章。要做好龙头企业带动产业升级的文章。加强政策引导，淘汰生产工艺落后、产品质量低下、污染环境、浪费资源的木材加工企业，鼓励生物制药、林产化工精深加工等新兴产业发展，提高资源利用率。以森林资源培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑，积极培育市场前景广阔、关联度强、科技含量高、带动农户多、综合效益好的林业龙头企业。加快发展林（竹）浆纸一体化产业、特色经济林产业、林产化工及生物质能源产业、森林资源非木材产业、木材加工及人造板产业、竹藤产业和流通服务业，使产业规模不断扩大、产业结构不断优化、产业聚集度不断提高、区域特色产业不断壮大。要做好森林旅游的文章。森林旅游是以良好的森林资源环境为背景，以有旅游价值的景观、景点为依托，以林农为经营主体，充分利用林区动植物资源和乡土特色产品，融森林文化与民俗风情为一体，吸引游客前来游览、品尝、体验、参与、购物、休闲度假为一体的新型产业。要合理规划，充分发挥和整合资源优势，提升品位，增加乐趣，挖掘林业新的内涵，增加景观功能、生态功能、林业文化等吸引城市居民的功能。增加旅游所需要的购买、餐饮、住宿、娱乐等服务项目，把林场建设成为技术示范、成果转化、观光休闲一体的多功能林场。要做好特色经济林建设的文章。加强分类指导，建立协调机制，努力将退耕还林、水土保持、荒山治理、四旁植树、低产林改造、公益林建设等统筹起来，加快发展以核桃、膏桐、板栗、八角、松脂、竹子等为重点的特色经济林。加快建设一批具有一定规模的特色经济林果基地，对全省特色经济林建设任务进行细化分解，落实项目、落实资金，促进特色经济林产业规模化发展。要做好现代林业的文章。全面推进现代林业建设是林业发展的必然选择，是今后一个时期林业工作的方向和主题。要用现代发展理念引领林业，用现代科学技术提升林业，用现代物质条件装备林业，用现代信息手段管理林业，用现代市场机制发展林业，用现代法律制度保障林业，不断建设完善的林业生态体系、发达的林业产业体系、繁荣的生态文化体系。要安排专项经费，重点在现代林业理论、目标任务、指标体系、科技支撑、项目、政策、制度和体制、机制等方面分别进行专题研究，创新发展思路，加大发展力度，促进现代林业发展。

三、加强领导，确保集体林权制度改革工作取得实效

集体林权制度改革是农村改革的又一重大突破，是林业生产关系的重大调整，是农村生产资料的重新分配，政策性很强，操作难度较大。各地要认真贯彻落实恩培书记4月10日至12日在玉溪市调研时对集体林权制度改革工作的重要指示精神，紧密结合本地实际，认真学习借鉴试点县（市）的经验，积极探索和完善符合实际的集体林权制度改革模式和办法，周密谋划，正确引导，统筹安排，精心组织，强势推进。

一要加强组织领导，落实工作责任。集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，是一场改革的攻坚战。各级党委、政府要站在全局和战略的高度，充分认识集体林权制度改革的重要性、紧迫性和艰巨性，像当年抓耕地承包那样抓林改，以高度的政治责任感和历史使命感，把这项改革真正摆上地方经济社会发展的突出位置，作为社会主义新农村建设的一项重要任务提上议事日程，切实加强领导。普洱市四级书记抓林改的经验值得推广。要尽快成立由党政主要领导为组长，相关部门主要负责同志为成员的集体林权制度改革领导小组，组建专门的工作机构，抽调得力的工作人员，并由党政一把手负总责，分管领导具体抓，层层落实领导责任，明确目标，细化任务，制订措施，抓好落实。要把林改工作情况作为领导干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。要高度重视群众的来信来访，建立解决林权纠纷的工作机制，积极采取有效措施，把矛盾化解在基层。各级领导干部要经常深入基层，调查研究林改工作，摸清林情，了解民意，及时掌握情况，并亲自抓落实，抓检查，抓进度，及时帮助解决改革进程中的有关问题，加强对基层的指导和服务。

二要通力协作，形成改革合力。各有关部门要按照各自分工，各司其职，各负其责，通力协作，形成强大合力，共同推进集体林权改革工作。要建立领导小组成员单位间的联席会议制度，及时研究解决困难问题，协调各方共同开展工作。集体林权制度改革领导小组办公室负责起草有关规定或意见，制定整体实施方案，检查督促实施情况，开展政策法律指导等具体工作。宣传部门要采取群众喜闻乐见、通俗易懂的宣传形式，加大对改革成效、经验、做法的宣传力度，继续营造浓厚的改革氛围；财政部门要加大对改革资金的投入和监管力度，确保改革经费落实到位、专款专用；纪检监察部门要继续开展执法监察活动，严肃查处林改中出现的违规违纪案件，确保改革依法依规操作，健康发展；发改、农业、国土资源、司法、民政等部门要密切配合，通力协作，引导全社会关心、支持、参与改革，共同为集体林权制度改革做好服务，确保改革顺利进行。

三要科学制定方案，完善改革措施。要把原则性与灵活性结合起来、把党的政策与当地实际结合起来、把外地经验与本地情况结合起来，一切从实际出发，充分尊重农民意愿，在调查研究的基础上，针对不同地区、不同经济社会条件、不同森林资源状况等，研究制定科学的改革方案。要区别国有林与集体林、公益林与商品林、自留山与责任山、林农与企业等不同情况和不同要求，采取不同的政策措施，特别要注重处理好天然林中的商品林、自然保护区中的人工林、国有林中的插花集体林等复杂情况，实行不同的改革办法，通过扎实的工作，最大力度地保护森林生态，最大限度地保护林农利益。各级党委、政府和有关部门要切实加强对林改改革方案的指导、审核和把关。县（市、区）的改革总体方案，要报州（市）政府批准，同时报省深化集体林权制度改革领导小组办公室备案。乡（镇）改革方案要根据已批准的县（市、区）改革方案制定，并报县（市、区）政府批准。村委会和村民小组的改革实施方案必须经村民大会或村民代表会议三分之二成员或村民代表同意，经乡（镇）政府批准，报县（市、区）政府备案后实施。

四要严格改革程序，确保稳妥推进。改革决策和改革方案确定后，严格按照改革方案，有步骤、分阶段地稳步推进。要把质量放在首位，坚持进度服从质量，使改革经得起历史检验，对改革条件不成熟的地方，不急于推进，不强迫命令，不赶进度，不走过场。做到成熟一个村推进一个村。对一个村的改革进程，不要在时间上限得过死，以免赶进度，搞大呼隆，千万不要给后人留下隐患。在全省全面推进集体林权制度改革，也不是一下就要在所有乡镇全部推开，各县要根据自身的实际，首先确定2—3个乡镇开展改革，待积累了经验，准备好干部队伍，再在全县逐步推开。要严格按照《森林法》、《农村土地承包法》和《村民委员会组织法》等有关法定的程序规范操作，实施“阳光作业”。凡是采取招标、拍卖集体山林的，必须严格按照相关程序，在驻村工作组和广大群众监督下进行，杜绝暗箱操作。要依法签订书面合同，明确双方权利、义务，及时换发林权证，建立健全档案。要组织专业队伍，对林权改革的每一个环节进行指导。各地应根据改革的工作量、技术力量和资金的筹措能力，在试点基础上有计划地分期分批进行，确保改革质量。

五要广泛宣传发动，营造良好环境。组织动员群众积极参加林权制度改革，是保证改革健康发展的关键。要把宣传发动工作贯穿于改革的始终，坚持舆论先行，充分发挥电视、报刊、广播、网络、板报标语、橱窗专栏、宣传图册等媒体的作用，深入宣传改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策，使广大农民和干部职工提高认识，消除疑虑，了解改革，支持改革，参与改革。要认真总结宣传各地开展改革的好经验、好做法，用典型引导改革健康发展。各地各有关部门要召开专门会议或采取以会代训等方式，认真学习传达贯彻省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的决定》，让县、乡、村各级干部和林改工作人员吃透《决定》精神，领会改革原则，熟悉政策规定，掌握方法步骤。通过多种形式的宣传，使这项改革做到家喻户晓，深入人心，营造全社会共同关心和支持集体林权制度改革工作的良好氛围和环境。

集体林权制度改革是一项功在当代、利在千秋、惠及千万农民的伟大事业，意义重大，影响深远。让我们紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，更加扎实地工作，不断总结探索，努力创新提高，全面推进集体林权制度改革，为建设富裕民主文明开放和谐云南做出更大贡献，以优异成绩迎接党的十七大召开！

主题词：林权改革 李纪恒 孔垂柱 讲话

报：省委常委，副省长。

发：省委、省人大、省政府、省政协办公厅，省委新农村建设工作队领导小组成员单位，州、市、县、区委新农村建设工作队领导小组办公室，乡镇党委，新农村建设工作指导员。

（共印15，500份）